中国银监会关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见

银监发〔2014〕46号

各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，邮政储蓄银行：

为贯彻落实党的十八届三中全会有关全面深化改革、发展普惠金融的精神，进一步健全农村金融服务体系，加快推动村镇银行本地化、民营化和专业化发展，加强“三农”和小微企业金融服务工作，现就促进村镇银行发展有关事项提出以下意见：

一、积极稳妥培育发展村镇银行

根据党中央、国务院关于完善农村金融服务体系、稳步培育发展村镇银行的要求，在商业可持续和有效控制风险的前提下，加大村镇银行县（市、旗）全覆盖工作的推进力度。按照规模化组建、集约化管理和专业化服务的原则，积极支持符合条件的商业银行科学制定村镇银行发展规划，加快在县（市、旗）集约化发起设立村镇银行步伐，重点布局中西部和老少边穷地区、粮食主产区和小微企业聚集地区，稳步提升县（市、旗）村镇银行的覆盖面。

鼓励国有商业银行和股份制商业银行主要在中西部地区发起设立村镇银行，支持其在未设立分支机构的县（市、旗）发起设立村镇银行。城市商业银行和农村商业银行原则上在省内发起设立村镇银行，鼓励符合条件且资产规模大、资本实力强、具有并表管理能力的城市商业银行和农村商业银行在西部地区集中发起设立村镇银行，支持对口援建省（市）的城市商业银行和农村商业银行在新疆、西藏、四川等援建地发起设立村镇银行。

主发起行应依据自身的资产规模、管理水平、人才储备情况，审慎确定组建村镇银行的区域和数量，确保与自身管理能力相适应，以及村镇银行持续健康发展。

二、加大民间资本引进力度

积极支持和鼓励民间资本参与村镇银行组建，扩大民间资本进入村镇银行渠道。公开村镇银行市场准入标准和流程，强化市场行为约束，提高市场准入透明度。

按照股权本地化、多元化和民营化的原则，在有利于提供专业化服务、有利于防范金融风险、坚持主发起行最低持股比例的前提下，合理设置新设立村镇银行的股权结构，鼓励主发起行持有相对较低的股权比例，稳步提高民间资本持股比例。

在坚持主发起行最低持股比例的前提下，按照有利于拓展特色金融服务、有利于防范金融风险、有利于完善公司治理的原则，支持开业3年以上、主要监管指标良好、经营发展稳健的村镇银行通过转让股权和新引进民间资本等方式，调整主发起行和其他股东的持股比例，主发起行以外的股份原则上由民间资本出资认购。

三、支持村镇银行调整主要股东

为促进村镇银行持续健康发展，支持符合条件且具有村镇银行管理经验、规模较大的商业银行按照市场化收购、集约化发展和区域适度集中的原则，通过认购新股、受让股权和并购重组等方式，规模化、集约化收购其他村镇银行主发起行的全部或部分股权，成为村镇银行新的主要股东。

四、督促村镇银行专注支农支小市场定位

村镇银行应牢固树立“立足县域、服务社区、支农支小”的市场定位，制定支农支小发展战略，创新探索支农支小商业模式。支持开业半年以上、主要监管指标符合要求的村镇银行向下延伸分支机构，不断拓展服务网络，着力打造专业化、精细化服务支农支小的社区性银行。

村镇银行应将资金主要用于发放“三农”和小微企业贷款。支持村镇银行发行专项用于“三农”和小微企业的金融债券，不断拓宽信贷资金来源，加大对“三农”和小微企业的资金扶持力度。

村镇银行应建立支农支小的正向激励和反向约束机制，鼓励在绩效考核中适当提高农户和小额贷款业务的考核权重，在风险可控的前提下，合理确定支农支小业务的风险容忍度，增强支农支小内在动力。

五、积极推进村镇银行本地化战略

村镇银行应加快构建与社区性银行性质相适应的股权结构。要优先引进本地股东，稳步提升本地股东的持股比例；优先引进农业龙头企业、优质涉农企业和种养大户，发挥战略协同效应。

村镇银行应根据客户特点和市场需求，构建适合业务发展的人力资源结构。鼓励优先招聘优秀大学生村官等本地人才，进一步充实前台营销队伍；优先聘用熟悉当地农村和具有支农支小经验的管理人员，不断提升本地化金融服务能力。

村镇银行应发挥贴近市场、企业和农民的优势，创新商业模式，以及个性化、本地化和具有包容性的金融产品和服务，大力推动微贷技术和主发起行成熟产品落地，提高金融服务匹配度、附加值和客户满意度。要加快建设网上银行和手机银行，持续提升农村金融服务的便利度和普惠金融服务水平。

六、强化村镇银行有限持牌经营

根据村镇银行的设立区域、功能定位和经营管理能力，持续强化村镇银行有限持牌管理，限定经营区域和业务范围，加快建成服务“三农”和小微企业的社区性银行，形成差异化、特色化的竞争优势。

村镇银行原则上应在注册地所在的县（市、旗、区）域内依法经营。村镇银行可以办理吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算，办理票据承兑与贴现，从事同业拆借，从事银行卡业务，代理发行、代理兑付和承销政府债券，代理收付款项和代理保险业务，以及银行业监管机构批准的其他业务。银监会各级派出机构可根据当地金融服务需求和村镇银行风险管控能力，在上述业务范围内，审慎核定村镇银行业务范围，严禁村镇银行超范围经营。

七、规范村镇银行主发起行的大股东职责

主发起行应维护村镇银行的独立法人地位，严格按照《公司法》及章程有关规定，履行出资人制定章程、参与重大决策和选聘管理者等职责。要尊重和维护村镇银行的经营自主权，不得将其视同分支机构进行管理。

主发起行应切实承担大股东职责，建立健全并表管理体系，加强对村镇银行资本和风险的并表管理。主发起行应承诺牵头组织村镇银行重大风险处置，为村镇银行提供持续的流动性支持；对经营管理不善、监管指标持续不达标的村镇银行，主发起行应通过调整更换高管人员、实施股权重组等方式，及时有效化解风险。主发起行要从严控制与村镇银行的关联交易，防止风险传递。

主发起行应建立健全支持村镇银行发展的集约化、专业化服务机制。鼓励主发起行成立专门的村镇银行管理部门或者独立事业部，负责对村镇银行的投资管理和服务。支持设立村镇银行达到一定数量的主发起行，研究探索对村镇银行实施有效股权管理、风险管理和中后台运营服务的模式。

八、强化村镇银行属地监管责任

银监会各级派出机构应强化村镇银行监管能力建设，确保其持续稳定健康发展。要充实监管力量，健全多维度、全方位的风险监管防控体系，提高日常风险监测频度和能力。要重点强化村镇银行资本、信用风险、流动性风险和合规性监管，动态分析潜在风险，适时开展重点风险压力测试，深入排查、锁定和化解各类风险隐患，做到早发现、早预警、早处置，守住不发生系统性和区域性风险的底线。

银监会各级派出机构要加强村镇银行发展战略监管，完善支农支小监测和评价制度，督促村镇银行做深做精支农支小业务，严禁村镇银行将资金投向“两高一剩”等国家限控行业。要督促村镇银行结合区域实际和业务特点，制定差异化的单笔贷款、户均贷款上限等标准，严禁超比例发放贷款，严控贷款集中度风险。对偏离支农支小定位、将资金大量存放金融机构以及存在不审慎经营行为的村镇银行，要及时采取相应的监管措施。要规范主发起行履职，督促村镇银行健全关联交易制度，切实防范关联交易风险。

主发起行所在地银监分局、银监局或银监会机构监管部门应强化对村镇银行的并表监管，加强与村镇银行所在地银监局、银监分局联动，构建监管信息共享平台，定期举行联动监管会谈，共同分析村镇银行存在的问题，及时研判和处置风险。

九、营造村镇银行良好发展环境

银监会各级派出机构要加强与地方政府沟通，为主发起行和村镇银行取得财政补贴、税收优惠等政策提供支持，协同推进社会信用体系建设，及时妥善解决村镇银行组建发展中的困难和问题。

银监会各级派出机构要大力总结推广村镇银行管理和服务典型经验，积极利用各类媒体加大正面宣传力度，正确引导社会舆论，提高村镇银行的社会知名度和社会地位，营造良好发展氛围，促进村镇银行健康发展。

2014年 12月 12日

（此件发至银监分局和地方法人银行业金融机构）